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　　人口老龄化是全球性趋势，养老已成为世界性难题。中国面临着“未富先老”“未备先老”等更为严峻的形势，养老问题更为突出。近两年的政府工作报告中关于养老政策的部署，呈现出鲜明的“变”与“不变”的递进逻辑。通过分析政策的演进，我们可以更加清晰地展望“十五五”时期中国以“变”促“进”的高质量养老服务体系，从而更好地做好“养老金融”这篇大文章。

　　基本养老金常态化提标，筑牢养老保障底线。城乡居民基础养老金的持续提升，是养老保障最直接、最基础的举措，也是兜底民生底线、促进社会公平的重要体现。在2025年“城乡居民基础养老金月最低标准提高20元”的基础上，2026年“再提高20元”。这是从2024年起连续第三年每年上调20元，涨幅较2019—2023年的每年5元明显提速。这一举措持续夯实了城乡居民养老保障的根基。

　　坚持普惠养老服务扩面，完善城乡养老服务体系。居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务模式，是我国结合人口、国情与养老需求形成的核心框架。近两年，政府始终坚持这一体系并持续推动普惠养老服务扩面。2025年政府工作报告明确提出“扩大普惠养老服务，推动农村养老服务发展”；2026年又提出了“健全城市社区养老服务网络”，既坚持了养老普惠性的核心导向，又贯彻了2025年中央城市工作会议精神，兼顾城市社区养老服务网络建设。

　　聚焦失能老人照护核心痛点，深化医养结合服务。“一人失能、全家失衡。”针对失能老人的照护难题，2025年政府工作报告提出“强化失能老年人照护，加大对老年助餐服务、康复辅助器具购置和租赁支持力度”；2026年政府工作报告进一步提出“实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目。推行长期护理保险（以下简称长护险）制度。做好独居老www.kaiyun.com人、失能失智等困难群体的关爱帮扶”。据全国老龄工作委员会办公室第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，我国约有3500万失能老年人，占全体老年人的11.6%。医养结合与长护险、商业健康险的协同推进，可以让养老服务从“基本生活照料”向“医疗护理+生活照料”一体化转变。

　　推进养老保障体系多元建设，完善三支柱养老格局。近两年我国坚持构建“以基本养老保险为基础、企业年金和职业年金为补充、个人养老金为第三支柱”的多层次、多支柱养老保险体系。第一支柱基本养老保险面临人口老龄化、少子化加速导致的可持续性问题；第二支柱覆盖面相对有限，所以2025年政府工作报告提出了“加快发展第三支柱养老保险，实施好个人养老金制度”。而随着国内统一大市场的推进，人口流动越来越普遍，户籍地与www.kaiyun.com工作退休地分离的情况越来越多，所以2026年政府工作报告又强调“完善并落实基本养老保险全国统筹制度”，让更多的农民工等新市民可以在工作城市养老。

　　目标从“框架部署”转向“量化硬指标”，养老服务建设更具针对性。2025年政府工作报告对养老机构建设仅作出框架性部署，未明确具体量化指标；2026年政府工作报告则紧扣“十五五”时期发展要求，明确提出“养老机构护理型床位占比提高到73%”等量化硬指标。根据测算，到“十五五”期末的2030年，全国养老机构护理型床位数量需要新增42.24万张。2023年《中国养老机构建设成本白皮书》显示，改造存量床位（如呼叫系统、康复设备等）的费用平均每张约为12万元；按以上两个数据测算，这将带动约506.88亿元的床位改造升级市场，进一步拉动康复辅具、智能监护系统、护理机器人、适老化建材、医养结合服务、专业护理人员培训等千亿级产业链。

　　产业从“大力发展”转向“高质量发展”，银发经济发展更具系统性。2025年我国提出“大力发展银发经济”的框架性要求，2026年进一步提出“制定推进银发经济高质量发展的措施，完善老年用品产品、养老金融、旅居养老等支持政策”。为落实该项部署，民政部发布《中国康复辅助器具目录（2026年版）》，“养老服务师”纳入国务院《稳岗扩容提质行动方案》，体现出国家对银发经济高质量发展的系统性布局与整体加速推进。

　　政策从“试点探索”转向“全国落地”，长护险制度实现制度定型。长护险作为“社保第六险”，2025年仍处于全国49个地区的试点探索阶段，2026年3月，《关于加快建立长期护理保险制度的意见》正式发布；随后，国家医保局等八部门印发《加快建立长期护理保险制度实施方案》，标志着制度正式从试点落地全国。长护险的发展将带来较为稳定的资金支付，带动护理人员培训、护理服务评级、智能化护理、医疗器械产业等相关行业的快速发展，也为商业长护险发展奠定了现实基础。

　　举措从“基础保障”转向“精准补短板”，养老服务供给更具普惠性。2025年养老举措以基础保障、普惠扩面为主，2026年则紧扣老年人急难愁盼问题，从“普惠扩面”向“精准补短板”转变。一是全国实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴。2025年该补贴仅在浙江省、山东省、重庆市等7个地区试点，2026年全面推开，截至2026年3月末已惠及89.2万失能老人。二是实施康复护理扩容提升工程。2025年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步保障和改善民生着力解决群众急难愁盼的意见》，要求新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%，更好地缓解了失能老人的刚需问题。三是强化特殊困难老人帮扶，2026年政府工作报告首次提出“推进养老助残资源统筹利用”。60岁及以上老年残疾人占残疾人口一半以上，整合养老服务与残疾人照护服务的设施、政策、资金、人才和信息等资源，有利于打破条块分割，实现“老残一体”协同供给。

　　“十五五”时期，养老政策将继续坚守“老有所养、老有所为、老有所乐”的核心方向，保持基础保障政策的稳定性；同时，以“高质量发展、精准化服务、制度化保障”为核心，构建起覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的高质量养老服务体系。

　　养老保障制度将更趋完善，多层次保障格局持续优化。基本养老保险全国统筹制度将进一步完善，养老金待遇将继续常态化调整。个人养老金制度有望优化提前领取机制与税收优惠政策，商业健康保险与长护险的互补衔接将更加紧密。住房反向抵押、养老REITs（不动产投资信托基金）等金融工具，将丰富养老保障的金融支撑体系，形成“基础更牢、补充更强、多元参与”的养老保障格局。

　　养老服务供给将更趋精准，专业能力与普惠性同步提升。围绕73%的护理型床位占比目标，各地将加大养老机构改造力度，养老服务将从“量的扩张”向“质的提升”转变。社区嵌入式养老、“老幼共托”“物业+养老”等模式将在试点基础上推广，适老化改造有望获得中长期国债支持，养老机器人等智能设备或将逐步普及。

　　银发经济将更趋繁荣，事业与产业协同发展格局形成。在专项规划与专项基金支持下，老年用品、养老金融、银发文旅等细分赛道将实现高质量发展。银发经济产业园区将加速布局，旅居养老等新型业态将在规范监管中健康发展，养老事业与产业的协同将更加紧密。民营资本将在政策引导下积极参与养老产业，形成“政府主导、社会参与、市场运作”的多元发展格局。

　　养老服务体系将更趋协同，城乡区域均衡发展实现新突破。“十五五”时期，城乡养老服务均衡发展将成为重点，闲置教育资产改造养老机构等举措将有效补充农村养老供给，城市优质资源向农村下沉的机制将更加健全。全龄友好社区建设将全面推进养老与助残资源深度整合，构建起“医养康养相结合、城乡区域相协调、事业产业相协同”的综合养老服务体系，让老年人不仅能“老有所养”，更能“老有所健、老有所乐、老有所为”。

　　养老问题是民生问题，更是发展问题。“不变”的民生初心，让老年人的养老保障更有底气；而“变”的政策举措，让养老服务的质量与精准度不断提升。“十五五”时期，随着各项养老政策的落地实施，我国养老保障体系将更加完善，养老服务供给将更加精准，银发经济将更加繁荣，亿万老年人将真正实现幸福晚年，构成中国式现代化的温暖底色。■